FINANZAS PÚBLICAS

La fuerte caída de los precios internacionales del petróleo a finales de 2014 llevó a que las finanzas públicas iniciaran un proceso de ajuste de cara a la nueva realidad de sus ingresos. Desde entonces hemos observado la implementación de dos tipos de medidas. El primer tipo estuvo orientado a aumentar los ingresos del Estado y se materializó en la Ley 1819 de 2016, mediante la cual se aprobó el aumento de 3 puntos porcentuales en la tasa general del IVA, la implementación del sistema de rentas cedulares, el impuesto a los dividendos y la reducción de la tasa del impuesto de renta a las personas jurídicas, entre otros. El segundo tipo de medidas han estado enfocadas hacia el control del gasto del sector público y la búsqueda de una mayor eficiencia del mismo. Lo anterior ha permitido el cumplimiento de las metas de déficit fiscal establecidas por la regla fiscal colombiana.

Para 2018 se estableció como meta del Gobierno Nacional Central (GNC) un déficit fiscal del 3.1% del PIB, lo cual muestra una mejoría frente al 3.6% del PIB del año anterior. Esta reducción resulta de un crecimiento esperado de 4.3% de los ingresos, que contempla los efectos de las medidas aprobadas en la reforma de 2016 y un mejor comportamiento de la industria petrolera. De acuerdo con las estadísticas publicadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en los primeros ocho meses del año los ingresos por pago de impuestos ascendieron a COP 95.2 bn, lo que muestra un crecimiento de apenas el 2.1% frente al mismo periodo del año anterior. El director de la DIAN afirmó que existe un rezago en el recaudo tributario y espera que al cierre del año solo se logren recaudar COP 131 bn de los COP 135 bn establecidos como meta. Por parte de los gastos se estimó un crecimiento de tan solo 1.6%, resultante de la disminución de 7.5% de los gastos de inversión.

Para el año 2019, la saliente administración planteó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) un déficit fiscal de 2.4% como meta para el GNC, consistente con la regla fiscal. Esta ambiciosa meta contempla un incremento de 10.3% de los ingresos del Gobierno, incluyendo mayores recursos provenientes de la industria petrolera (impuestos más excedentes de capital) que se han estimado en 1.2% del PIB. A su vez, se ha planteado un crecimiento de 5.6% de los gastos, mostrando una aceleración en comparación con el año 2018. De acuerdo con lo antes expuesto, la administración anterior puso a consideración del Congreso un proyecto de presupuesto por COP 258.9 bn, que fue aprobado la tercera semana de octubre.

La entrante administración manifestó su preocupación en relación con la financiación total de estos recursos y mediante una operación de manejo de deuda, llevada a cabo sin traumatismos de mercado,20 logró reducir en COP 14 bn los recursos para el servicio de la deuda para agregar COP 10 bn al presupuesto de inversión y COP 4 bn al de funcionamiento, como se muestra a continuación.

 A pesar de estas medidas, persiste un faltante de COP 14 bn para poder contar con la financiación completa del presupuesto del 2019. Ante esta situación, el Gobierno ha manifestado que en los próximos días pondrá a consideración del Congreso un proyecto de Ley de Financiamiento,21 el cual se espera sea aprobado antes de que se termine el año y con el que se aspira a lograr un incremento gradual en el recaudo desde una base neta de COP 3 bn en 2019 hasta llegar a un efecto neto de COP 12 bn en 2022.

De acuerdo con la información disponible en el momento de elaboración de este documento, la Ley de Financiamiento busca impulsar la recuperación del crecimiento económico a largo plazo mediante la adopción de medidas orientadas en diferentes líneas, cuyo alcance se describe a continuación.

La primera medida se enfoca en la austeridad, buscando a corto plazo hacer un recorte de COP 1.2 bn de gastos generales y adoptar medidas para lograr una asignación de recursos eficiente y, al mismo tiempo, evitar la existencia de recursos ociosos en el sector público.22 A esto se suma la revisión del esquema de subsidios con el fin de garantizar que estos recursos beneficien realmente a la
población más vulnerable del país.

… queremos resaltar la importancia que tiene la aprobación del proyecto de Ley de Financiamiento a la luz de las necesidades de recursos que tiene el país.

Una segunda línea de acción hace referencia a modificaciones en el actual estatuto tributario con varios objetivos: buscar un mayor nivel de ingresos para el gobierno, implementar medidas para mejorar la progresividad de los impuestos y simplificar los procedimientos tributarios, entre otros. Sobre el aumento de los ingresos se han planteado, por una parte, cambios al impuesto a la renta de manera que se reduzca la tasa efectiva de tributación de las empresas y al mismo tiempo se asigne una mayor carga a las personas naturales de ingresos altos. Lo anterior se lograría con la adopción de algunas medidas como:

• Reducción de la tasa general del impuesto a la renta para las personas jurídicas que hoy en día se ubica en 37% (con sobretasa) al 33%.
• Eliminación del monotributo que se creó con la reforma del 2016 y cuyos resultados han sido muy pobres. Se comenta la creación de un nuevo régimen simplificado que les brinde la posibilidad a los empresarios de pagar una tarifa fija mes a mes, definida como un porcentaje de los ingresos y diferenciada por sectores y actividad económica.
• Implementación de beneficios tributarios a nuevos emprendimientos y reducción de impuestos para algunos sectores. Al respecto se ha considerado eliminar la renta presuntiva, por cinco años, a los nuevos emprendedores. Adicionalmente, se ha contemplado la posibilidad de eliminar el impuesto de renta para los emprendedores de la economía naranja que se comprometan a generar un mínimo de empleos. En el caso del sector de turismo se han anunciado beneficios similares para empresarios con operaciones en zonas que se consideren como potencialmente importantes.
• Permitir la deducción en el impuesto a la renta de un porcentaje de los pagos por concepto de ICA y de Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), para reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas.
• Posibilidad de descontar el pago de la totalidad o un porcentaje del IVA asociado a la compra de bienes de capital. Esto podría impactar de forma positiva la inversión.
• En cuanto a las personas naturales, se ha anunciado la eliminación del sistema de renta cedulares, el aumento de la tasa del impuesto para aquellas personas que tienen ingresos superiores a los COP 400 mn anuales, buscando compensar la reducción en este mismo impuesto para las empresas. En esta misma línea se ha contemplado gravar las pensiones más altas.
• Realizar una nueva campaña de normalización de activos en el exterior con una tarifa de 13% y un beneficio de reducción del 50% de dicha tarifa por repatriación de activos.

También se han planteado modificaciones sobre el impuesto al valor agregado (IVA) con el propósito de reducir su regresividad Dentro de las posibles medidas que se han de adoptar se ha contemplado una reducción de la tarifa general del 19% aprobada con la reforma de 2016, la creación de tarifas diferenciales adicionales y la aplicación de este gravamen a la totalidad o una parte de la canasta básica. A lo anterior se suma la creación de mecanismos para compensar a los hogares más vulnerables por la extensión del IVA a la canasta básica. Vale la pena mencionar que esta ha sido la propuesta que ha generado mayor polémica, y hasta el momento se desconoce si efectivamente será incluida en el proyecto de ley.

Las otras dos líneas de propuestas hacen referencia al proceso de modernización de la DIAN y a acciones para reducir la evasión fiscal, que resultan fundamentales para poder ejecutar con éxito algunas de las medidas ya mencionadas. Se está contemplando no solo solventar el déficit de funcionarios en la DIAN, sino implementar un proceso de modernización tecnológica que le permita a esta institución ampliar su capacidad de respuesta en plazos muy cortos, mejorar sus funciones de vigilancia y contribuir a la generación de un mayor recaudo tributario.

Finalmente, queremos resaltar la importancia que tiene la aprobación del proyecto de Ley de Financiamiento a la luz de las necesidades de recursos que tiene el país. En caso de que este proyecto no sea aprobado o sufra cambios significativos durante su trámite legislativo, que restrinjan su alcance en cuanto al aumento de ingresos o recorte de gastos, el Gobierno debería entrar a recortar las asignaciones presupuestales del próximo año. De presentarse esta situación, el desempeño de la economía colombiana podría ser inferior al que hemos señalado en este documento. De no poderse incrementar los ingresos tributarios o reducir el gasto en forma significativa, aumentarían las preocupaciones en torno al logro de las metas de reducción del déficit establecidas en la regla fiscal, lo cual tendría consecuencias sobre la reducción de la deuda y la sostenibilidad de las finanzas públicas y, naturalmente, sobre la calificación de riesgo soberano.